En la segunda parte de este artículo[1] concluimos que tanto la cesión de Puerto Rico en 1898, como la relación colonial que se estableció tras ella, se dieron en violación del propio derecho constitucional estadounidense; y que los casos insulares vinieron a regularizar retroactivamente una relación que había sido ilícita en su inicio.
Esta inicial, y breve, ilegalidad ocurrió en un momento en que el Derecho interno de Estados Unidos era más progresista que el Derecho Internacional.
La cesión de Puerto Rico bajo el Derecho Internacional
Hasta principios del siglo 20, el Derecho Internacional descansaba en una distinción entre las naciones civilizadas, organizadas en Estados soberanos, y los pueblos salvajes. Los primeros se atribuían el derecho de conquistar a los segundos.[2] Sin embargo, entre Estados soberanos la conquista estaba a priori prohibida. El principio de la integridad territorial del Estado ya se había consolidado en el Derecho Internacional desde la Paz de Westfalia de 1648; y cualquier intento de conquista sobre un Estado soberano, o parte de su territorio, constituía una violación de dicha integridad territorial.
¿Qué sucedía entonces con las colonias? Las colonias eran parte del territorio del Estado que las poseía porque las había conquistado en el pasado,[3] e intervenir con una colonia ajena significaba violar la integridad territorial del Estado. La invasión de Puerto Rico por parte de Estados Unidos constituyó, a priori, una violación de la integridad territorial de España. Sin embargo, una vez la conquista se materializó en una cesión en el tratado de paz, la situación fue regularizada, al menos en lo que concierne el Derecho Internacional. La pregunta que nos ocupa ahora es si España tenía o no, bajo el Derecho Internacional, el derecho de ceder a Puerto Rico.
La respuesta inmediata es sí. Las poblaciones de las colonias no tenían derechos específicos bajo el Derecho Internacional por lo que, en el libre ejercicio de su soberanía, los Estados podían gobernar las mismas a su gusto —como había hecho España durante cuatro siglos— y disponer de ellas, lo cual incluía la posibilidad de cederlas.[4] España tenía entonces, bajo el Derecho Internacional, la prerrogativa de disponer de la colonia de Puerto Rico y cederla a cualquier otro país.
No obstante, han habido en Puerto Rico doctrinas que han cuestionado la validez jurídica de la cesión de Puerto Rico y que merecen aquí ser examinadas. Hostos, por ejemplo, argumentaba que la cesión de Puerto Rico bajo el tratado de paz era nula pues no contaba con el consentimiento de la población de Puerto Rico.[5] Albizu, años más tarde, argumentó que el tratado de paz era nulo, pues la Carta Autonómica de 1897 le había otorgado a Puerto Rico la independencia, por lo que en 1898 España ya no tenía ningún poder para disponer de Puerto Rico.[6]
Ambos partían de premisas erradas. En el caso del argumento de Hostos, si bien el requisito del consentimiento de la población había sido defendido por una doctrina política desde siglos e, incluso, aplicado por algunos Estados en situaciones reales,[7] el Derecho positivo no exigía tal requisito.[8] En cuanto al argumento de Albizu, éste reposaba en una interpretación incorrecta de la naturaleza jurídica de la Carta Autonómica. Si bien la Carta le había dado a Puerto Rico una cierta autonomía sobre la administración de sus asuntos internos, dicha autonomía aun quedaba sujeta a la soberanía de la Corona española. El decreto de autonomía, cuyo título oficial era Constitución Colonial, refiriéndose a Puerto Rico como una colonia, inclusive le daba a la isla representación en las Cortes españoles, lo cual colocaba la nueva relación política con España más cerca de la incorporación que de la independencia.
Otro argumento, sostenido por el Partido Nacionalista en los años 30 y, subsecuentemente, por una cierta doctrina puertorriqueña, cuestionaba la ilegalidad de la cesión bajo el derecho constitucional español. La Carta Autonómica disponía que los términos del nuevo estatus autonómico sólo podían ser alterados en virtud de una ley y a petición del Parlamento Insular.[9] Según esta doctrina, en la medida en que la cesión de Puerto Rico bajo el tratado de paz conllevaba un cambio de estatus, España no podía realizarla de forma unilateral y la cesión era entonces nula por violar la propia Carta Autonómica.[10]
Si bien este argumento puede ser acertado en lo que se refiere al derecho español, ello sin embargo no podía resultar en la nulidad de la cesión. Para fines del siglo 19 el principio de la supremacía del Derecho Internacional sobre el Derecho interno ya era un principio sólidamente consolidado en el Derecho Internacional positivo. Este principio establece una jerarquía normativa entre el Derecho Internacional y el Derecho interno y ningún Estado puede invocar su propio Derecho interno en contra de una norma de Derecho Internacional o de una obligación contraída bajo éste. La validez de la cesión sólo podía entonces ser contestada con argumentos basados en el Derecho Internacional y no en el Derecho español; y en la medida en que la misma había sido conforme al Derecho Internacional, la sola incompatibilidad con el Derecho español no conllevaba su nulidad.
En conclusión, en 1898 la cesión de Puerto Rico se llevó a cabo de conformidad con el Derecho Internacional, el cual en aquella época era todavía un derecho imperfecto creado mediante la práctica de las autodenominadas naciones civilizadas —en otras palabras las potencias europeas— y ajustado a los intereses de ellas mismas, incluyendo sus empresas coloniales. Con la cesión Puerto Rico pasó de ser una colonia de España a ser una colonia de Estados Unidos, inicialmente en conformidad con el Derecho Internacional y en contrariedad con el Derecho estadounidense. Sin embargo, la reinterpretación de la Cláusula Territorial en los casos insulares, y la modificación que esto introdujo en el Derecho de Estados Unidos, legitimó que éste, con sus nuevas adquisiciones, se uniera al club de las potencias coloniales, ahora con la bendición de ambos órdenes jurídicos.
La evolución del derecho a la autodeterminación durante el siglo 20
Alo largo del siglo 20 el Derecho Internacional en materia de autodeterminación evolucionó en favor de los pueblos coloniales. “Libre determinación de los pueblos”, es el término usado en la mayoría de los instrumentos internacionales que lo mencionan; y de manera general —aunque simplificada— podemos definirlo como el derecho de un pueblo a determinar su estatus político por sí mismo y sin interferencia externa.
Antes de la segunda guerra mundial, el Derecho Internacional no reconocía este derecho para todos los pueblos.[11] La situación va a empezar a cambiar después de la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 1945. El capítulo XI de la Carta de la ONU va a atender la situación de los pueblos coloniales, aunque no se refiere a ellos como colonias, sino como territorios no autónomos. Este capítulo va a crear, para los Estados que administran territorios no autónomos, obligaciones particulares vinculadas al bienestar económico y social de estos pueblos y al desarrollo de su capacidad de auto-gobierno. También va a requerir que los Estados administradores envíen informes al Secretario General sobre las condiciones económicas, sociales y educativas de estos.
A pesar de abogar por el desarrollo del “gobierno propio”, el capítulo XI, ni condenaba las relaciones coloniales, ni extendía el llamado derecho a la autodeterminación a los territorios no autónomos. Para los redactores de la Carta, el gobierno propio se refería únicamente a una cierta autonomía interna, que no necesariamente significaba la independencia o la descolonización de estos.[12] Cabe precisar que la única mención del derecho de “libre determinación” en la Carta se encuentra en los artículos 1 y 55, y ninguno de ellos se refiere a los territorios no autónomos, pues fueron redactados únicamente para reiterar el principio de soberanía para los Estados miembros de la Organización.[13] El camino hacia el reconocimiento de este derecho para los territorios no autónomos será trazado, poco a poco, por la Asamblea General. Entre 1946 y 1960 este órgano va a adoptar decenas de resoluciones reconociendo el derecho a la autodeterminación para los territorios no autónomos, justificándolo, no en la Carta de la ONU, sino en los derechos humanos.[14] Luego en 1960 el concepto de dominación colonial va a comenzar a aparecer en el lenguaje de la Asamblea General, inicialmente a partir de las resoluciones 1514 (XV) y 1541 (XV) de 1960.
La resolución 1514 (XV), titulada Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales, reconoce el derecho de estos pueblos a la autodeterminación y a la independencia y condena de manera explícita las relaciones coloniales; mientras que la resolución 1541 (XV) establece los criterios cumulativos para identificar los pueblos coloniales y propone varias maneras de lograr la autodeterminación. Los criterios para identificar los pueblos coloniales son 3: que el territorio esté separado geográficamente del país que lo administra, que sea distinto de éste en sus aspectos étnicos o culturales, y que se encuentre en un estado de subordinación con respecto a éste. Las posibles manera de lograr la autodeterminación —aunque el término usado en la resolución es “plenitud de gobierno propio”— son la independencia, la libre asociación con un Estado independiente o la completa integración a un Estado independiente.
Estas resoluciones van a ser el punto de partida de todo un régimen onusino que le va a imponer a las potencias administradoras una obligación de descolonizar y que comprende, incluso, la creación de un comité encargado de velar por su implementación. No vamos, sin embargo, a entrar aquí en el Comité de la descolonización pues, si bien el mismo es parte del sistema que creó la Asamblea General para velar por el cumplimiento de la obligación de descolonizar, éste es simplemente un órgano subsidiario de ésta, por lo que sus resoluciones sólo tienen carácter de recomendaciones, independientemente de los títulos pomposos que puedan llevar —aunque ello no impide que puedan servir en ocasiones como mecanismos de presión política—.
Para los pueblos coloniales el derecho a la autodeterminación se va a consolidar tras el desarrollo de un derecho consuetudinario,[15] a partir de las resoluciones 1514 (XV) y 1541 (XV), complementadas con centenares de resoluciones adoptadas por la Asamblea General en los últimos 55 años, cuyo objeto es reiterar y expandir el marco de aplicación de la resolución 1514 (XV).[16] Otros dos elementos van a completar dicho proceso: la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), quien en tres ocasiones diferentes[17] va a reconocer el carácter normativo de los principios establecidos en la resolución 1514 (XV); y la codificación del derecho a la autodeterminación en favor de todos los pueblos en los tratados internacionales sobre derechos humanos de 1966.
Estos últimos tratados son el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966. Aunque cada tratado trata sobre derechos distintos, según muestran sus títulos, el texto del artículo 1 es idéntico en ambos tratados:
Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.
…
Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho…[18]
Cabe señalar que Estados Unidos ratificó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el año 1992, asumiendo voluntariamente las obligaciones que derivan de éste.
En resumen, en el estado actual del Derecho Internacional, las relaciones coloniales que un siglo atrás eran legitimadas por el Derecho Internacional, son hoy día contrarias a éste.
¿Qué ha sucedido entonces con la Cláusula Territorial a lo largo de este tiempo? Más de un siglo después, la relación entre Puerto Rico y Estados Unidos no ha cambiando lo suficiente como para alinearse con las transformaciones del Derecho Internacional. El estatus de Puerto Rico sufrió varias modificaciones a lo largo del siglo 20, incluyendo la creación del ELA, pero, en cada etapa, cada modificación ha tenido un denominador común: no ha bastado para sacar a Puerto Rico de la Cláusula Territorial, al menos no en la opinión de las tres ramas del gobierno federal.
La Cláusula Territorial entre la Ley Foraker y el ELA
La ley Foraker de 1900 establecía la organización del gobierno territorial de la isla, pero sin definir ni la condición política de sus habitantes, ni el estatus del país en su relación con Estados Unidos; y como ya vimos en las partes 1 y 2,[19] fue la jurisprudencia de los casos insulares[20] la que vino a llenar esa laguna definiendo a Puerto Rico como un territorio no incorporado perteneciente a los Estados Unidos —“appurtenant and belonging” según los términos el inglés— sobre el cual el Congreso tenía poderes ilimitados en virtud de la Cláusula Territorial.
Cuando en 1917 el Congreso adoptó la ley Jones que reorganizó el gobierno de Puerto Rico y le otorgó la ciudadanía estadounidense a los puertorriqueños, ésta adolecía de lagunas similares a las de la ley Foraker pues tampoco definía el estatus de la isla. Una vez más, fue la jurisprudencia federal la que vino a interpretar, esta vez en el caso Balzac de 1922.[21] En este caso el Tribunal Supremo federal determinó que otorgarle la ciudadanía estadounidense a los puertorriqueños no significaba que Puerto Rico se convirtiera en un territorio incorporado y, reiterando el precedente de los casos insulares, volvió a afirmar que Puerto Rico seguía siendo un territorio no incorporado, perteneciente a Estados Unidos y sujeto a los poderes ilimitados del Congreso bajo la Cláusula Territorial.
Aunque el Tribunal nunca ha usado el término colonia para referirse a Puerto Rico, sino los eufemismos de territorio y posesión, la calificación de territorio que pertenece —“appurtenant and belonging”— sobre el cual el Congreso tiene poderes ilimitados, no pretende esconder el carácter colonial de la relación. De hecho, tras la entrada en vigor de la Carta de la ONU, Estados Unidos comenzó a enviar sobre Puerto Rico los informes requeridos por el Capítulo XI, reconociendo así el carácter, sino colonial, al menos no-autónomo del estatus de la isla. Puerto Rico quedó así inscrito en la lista de territorios no autónomos desde 1946.
Pocos años después, la creación del ELA en 1952 generó en el pueblo de Puerto Rico la genuina expectativa de que la isla saliera del alcance de la Cláusula Territorial.
Cabe señalar que en reiteradas ocasiones, previo a la adopción de la Ley 600, tanto en las vistas en el Congreso, como en reuniones con funcionarios del gobierno federal, Muñoz y Fernós afirmaron que la creación del ELA no tenía la intención de privar al Congreso de los poderes que éste ya tenía sobre Puerto Rico.[22] La no intención del Congreso de renunciar a dichos poderes fue también reiterada en informes del Departamento del Interior y de comités en el Congreso, no sólo previo a la adopción de la Ley 600, sino también durante los debates para la adopción de la Ley 447 autorizando la entrada en vigor de la Constitución de Puerto Rico.[23]
Sin embargo, eso fue un detalle que Muñoz, Fernós y el Partido Popular dejaron fuera de los discursos de su campaña política; y que Estados Unidos dejo fuera los documentos que sometió y de las declaraciones que hizo ante la ONU en 1953 con el fin de sacar a Puerto Rico de la lista de territorios no autónomos.
Durante el proceso ante la ONU en 1953 que condujo a la eliminación de Puerto Rico de dicha lista, Estados Unidos presentó memorandos, informes escritos, ponencias y afirmaciones verbales ante distintos comités y ante la Asamblea General, en los que reiteraba que bajo el ELA el Congreso de Estados Unidos ya no tenía poderes ilimitados sobre Puerto Rico. Tanto en los escritos sometidos, como en las ponencias orales, los miembros de la delegación de Estados Unidos —entre quienes se encontraba el Comisionado Residente Antonio Fernós, representando tanto a Estados Unidos como a Puerto Rico— resaltaban, entre otros, los siguientes atributos del nuevo estatus político: que con el ELA Puerto Rico había alcanzado un nivel de autonomía similar al que tienen los estados federados; que el gobierno de Puerto Rico había quedado organizado bajo una constitución propia que no podía ser tocada por el Congreso federal; y que a diferencia de bajo la antigua Ley Jones, el Congreso ya no podía anular una ley interna de Puerto Rico, ni podía interferir con los asuntos internos del país, ni legislar sobre ellos.[24]
Hubo incluso, durante las ponencias orales, una cierta insistencia de parte de los delegados de Estados Unidos sobre el carácter convencional de la nueva relación. Algunos argumentaban que la nueva relación estaba basada en un convenio —“covenant”— que en el espíritu del legislador estadounidense tenía el carácter de un acuerdo bilateral;[25] otros, como el delegado Mason Sears, que la misma estaba basada en un pacto:
A most interesting feature of the new constitution is that it was entered into in the nature of a compact between the American and the Puerto Rican people. A compact, as you know, is far stronger than the treaty. A treaty usually can be denounced by either side, whereas a compact cannot be denounced by either party unless it has the permission of the other.
Incluso, en las declaraciones ante la Asamblea General, poco antes de la votación final sobre el estatus de la isla, el embajador de Estados Unidos ante la ONU, llegó hasta decir que tenía autorización del Presidente para afirmar que si en algún momento la asamblea legislativa de Puerto Rico solicitaba una independencia más completa o absoluta —“more complete or even absolute independence”— el Presidente recomendaría al Congreso dicha concesión.[27]
Ahora bien, el proceso que se dio ante la ONU en 1953 no guarda relación con lo que ha sido la posición reiterada de las tres ramas del gobierno de Estados Unidos con respecto al estatus de Puerto Rico después de la creación del ELA. Pero esto lo discutiremos la próxima semana, en la cuarta parte de este artículo.
Notas:
[1] “La inconstitucionalidad de la Cláusula Territorial (Parte II)”.
[2] Ver C. Calvo, Dictionnaire manuel de Diplomatie et de Droit international public et privé, Puttkammer & Mühlbrecht, Guillaumin & Cie, G. Pedone-Lauriel, A. Rousseau, Berlin, Paris, 1885, p. 79; L. Levi, International Law with materials for a Code of International Law, Kegan Paul, Trench & Co., London, 1887, p. 103; H. Wheaton, Elements du Droit international, Tome I, Brockhaus & Avenaruis, Leipzig, 1848, pp. 36-37, 77; T. Woolsey, Introduction to the study of International Law, Scribner, Armstrong & Co., New York, 1875, p. 37.
[3] Ver C. Calvo, Le Droit international théorique et pratique, A. Durand et Pedone-Lauriel, Guillaumin et Cie, Paris, 1870, p. 119 ; C. Calvo, Manuel de Droit international public et privé, Arthur Rousseau, Paris, 1892, p. 86.
[4] Ver C. Calvo, Le Droit international théorique…, op. cit., p. 29; C. Calvo, Manuel de Droit international… op. cit., p. 86.
[5] J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Volumen I, Editorial de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 1980, pp. 157–158.
[6] Ver discurso de Albizu citado en F. A. Scarano, Puerto Rico cinco siglos de historia, McGraw-Hill, México, 2000, p. 794.
[7] Ver E. Rodriguez-Santiago, Le droit international en matière d’autodétermination et le statut politique de Porto Rico, Atelier National de Reproduction des Thèses, Lille, 2013, paras. 181-183, 217-219.
[8] Para un análisis de la cesión a la luz de las doctrinas de los tratadistas de la época, ver la tesis del profesor López-Baralt, en J. López-Baralt, The Policy of the United States Towards its Territories with Special Reference to Puerto Rico, Editorial de Universidad de Puerto Rico, San Juan, 1999, pp. 148, 164, notas 95-96.
[9] Ver art. 2 en L.P.R.A. – Título I, Lexis Law Publishing, San Juan, 1999, p. 14.
[10] Ver A. Fernós López-Cepero, Ser nosotros mismos, Editorial de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 2003, pp. 36, 197(nota).
[11] Sobre la evolución del derecho a la autodeterminación antes de la creación de la ONU, ver E. Rodriguez-Santiago, The Evolution of Self-Determination of Peoples in International Law, in The Theory of Self-Determination, Fernando Tesón (editor), Cambridge University Press, Cambridge, 2016, pp. 202-217.
[12] Ver op. cit., pp. 219-220.
[13] Ver ibid., pp. 217-218.
[14] E. Rodriguez-Santiago, Le droit international… op. cit., paras. 278-293.
[15] Sobre el proceso mediante el cual algunas resoluciones de la Asamblea General llegan a generar un derecho consuetudinario, ver ibid., paras. 281-285.
[16] Ver ibid., paras. 294-312, 505-513.
[17] Ver Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1971, p. 16; Western Sahara, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1975, p. 12; East Timor (Portugal v. Australia), Judgment, I.C.J. Reports 1995, p. 90.
[18] Textos originales en la Resolución 2200 (XXI) de la AG.
[19] “La Inconstitucionalidad de la Cláusula Territorial (Parte I)”, “La Inconstitucionalidad de la Cláusula Territorial (Parte II)”.
[20] Armstrong v. United States, 182 U.S. 243 (1901); De Lima v. Bidwell, 182 U.S. 1 (1901); Dooley v. United States, 182 U.S. 222 (1901); Dooley v. United States, 183 U.S. 151 (1901); Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901); Fourteen Diamond Rings, Emil J. Pepke, Claimant v. United States, 183 U.S. 176 (1901); Huus v. New York and Porto Rico Steamship Company, 182 U.S. 392 (1901); Goetze v. United States.& Crossman v. United States, 182 U.S. 221 (1901), estos últimos dos casos decididos juntos en la misma opinión.
[21] Balzac v. People of Puerto Rico, 258 U.S. 298 (1922).
[22] Ver A. Fernós-Isern, Estado Libre Asociado, antecedentes, creación y desarrollo hasta la época presente, Editorial de la Universidad de Puerto Rico, Río Piedras, 1988, pp. 99-100, 102-103, 105-108; J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Volumen III, Editorial de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 1982, p. 50.
[23] Ver J. Trías Monge, Historia Constitucional… Vol. III, op. cit., pp. 46-47, 50-53, 300 ; A. Fernós-Isern, Estado Libre Asociado… op. cit., pp. 135-136, 168.
[24] Ver E. Rodriguez-Santiago, Le droit international… op. cit., paras. 613-698.
[25] Sobre el discurso de la delegada Bolton, ver A. Fernós-Isern, Estado Libre Asociado…, op. cit., p. 294–297 ; J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Volumen IV, Editorial de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 1983, pp. 45–46.
[26] Citado en J. Trías Monge, Historia Constitucional… Vol. IV, op. cit., pp. 27–28.
[27] Ver cita original del discurso en op. cit., p. 53.
Lista de imágenes:
1. "Jack and the Giant", ca. 1912.
2. "Declined with Thanks", 1899.
3. "League of Nations", 1945.
4. "If they'll only be good", ca. 1899.
5. Clifford Berryman, "Campaign Brick", 1908.
