En la pasada ocasión[1] indiqué que en esta cuarta parte exploraríamos la posición de las tres ramas del gobierno de Estados Unidos con respecto al estatus de Puerto Rico después de la creación del ELA.
La Cláusula Territorial después del ELA
Las características del trato del Congreso hacia Puerto Rico las discutiremos en la parte V. En cuanto al poder judicial, podemos señalar que en una primera etapa el Tribunal Supremo federal llegó a interpretar, en los casos Calero de 1974[2] y Examining Board de 1975,[3] que Puerto Rico gozaba de un nivel de autonomía similar al de los estados federados. Pero tres años después, en el caso Califano de 1978,[4] dijo que el Congreso podía discriminar sobre Puerto Rico en comparación con los estados en lo que a ayudas económicas se refiere, basándose en criterios de racionalidad. Luego en 1980, en el caso Harris,[5] el Tribunal confirmó el poder discrecional del Congreso de discriminar sobre Puerto Rico en ayudas económicas, pero esta vez añadiendo una nueva razón para justificar la discriminación: la sumisión de Puerto Rico a la Cláusula Territorial.
En el caso Harris la Cláusula se usó como pretexto para justificar una discriminación sobre un aspecto limitado a las ayudas económicas, y no para poner en entredicho los poderes de ELA. La situación es, sin embargo, muy distinta en los casos que se encuentran pendientes ante el Tribunal Supremo en este momento: Puerto Rico v. Franklin California Tax-Free Trust, Acosta-Febo v. Franklin California Tax-Free Trust, y Puerto Rico v. Sánchez Valle.
En el caso más reciente, Sánchez Valle, el Procurado General sometió un escrito como amicus curiaecon sus argumentos. El grueso de los argumentos del brief está redactado como una especie de copy-paste-collage, pobre e incoherentemente articulado, de los informes previos de los grupos de trabajo de la Casa Blanca sobre el estatus de Puerto Rico —President’s Task Force on Puerto Rico’s Status— de 2005, 2007 y 2011.
Los tres informes de las Task Forces, que reflejan la posición del Ejecutivo federal con respecto al estatus de Puerto Rico, se apoyan en la Cláusula Territorial para justificar una posición que es un verdadero regreso a las doctrinas coloniales del siglo 19. Estos reiteran, una y otra vez, que Puerto Rico sigue siendo un territorio no incorporado sujeto a los poderes ilimitados del Congreso bajo la Clausula Territorial. El carácter “ilimitado” de los poderes del Congreso es incluso reiterado con una inequívoca insistencia, particularmente en los informes de 2005 y 2007, llegando a extremos como el de proponer que el Congreso puede legislar sobre los asuntos internos de Puerto Rico, modificar la organización del gobierno de Puerto Rico, revisar o revocar el estatus en cualquier momento, y hasta ceder la isla a otra nación. Sobre este último punto el informe del año 2005 declara:
The Federal Government may relinquish United States sovereignty by granting independence or ceding the territory to another nation;…[6]
Los informes rechazan además la Teoría del Pacto argumentando que un pacto entre el Congreso y un territorio sería contrario a la Constitución federal. En la medida en que el territorio es una entidad subordinada a los poderes del Congreso, las relaciones entre ambos se ejecutan mediante leyes federales, las cuales son por naturaleza mutables. Por lo tanto, un Congreso actual no estaría atado por la Ley 600 y podría unilateralmente modificar el estatus de Puerto Rico.
El aval, en el brief del Procurador General en el caso Sánchez Valle, a los enunciados de los informes de las Task Forces, reitera de manera indudable la posición del poder Ejecutivo federal de que Puerto Rico es una colonia subordinada a los poderes absolutos —y hasta potencialmente caprichosos— del Congreso federal. El brief hace incluso referencia a las declaraciones del informe de 2005 sobre el supuesto poder del Congreso de ceder la isla a otra nación.
Les expresiones en los informes de las Task Forces y en el brief del caso Sánchez Valle son contrarias a las declaraciones que Estados Unidos hizo ante la ONU en 1953 durante el proceso que condujo a la eliminación de Puerto Rico de la lista de territorios no autónomos. Pero ello no se debe a que ignoren el proceso que tuvo lugar allí. De hecho, el informe de 2007 reconoce y desestima las declaraciones de 1953 ante la ONU con dos argumentos.
El primero es que la petición oficial —“official request”— no decía que el Congreso no podría modificar el estatus de Puerto Rico sin su consentimiento. En el mejor de los casos este argumento es sintomático de una ignorancia histórica de cómo se dio el proceso de 1953; y en el peor, es de un cinismo que lacera otro más de los principios fundamentales del Derecho Internacional, el principio de la buena fe en la conducta de las relaciones internacionales. La llamada petición oficial no consistió solamente en una primera carta enviada al Secretario General. Como ya mencionamos, la petición de sacar a Puerto Rico de la lista de territorios no autónomos se dio mediante un proceso durante el cual se presentaron memorandos, informes escritos, ponencias y afirmaciones verbales ante distintos comités y ante la Asamblea General y, a lo largo de todo el proceso, los varios delegados de Estados Unidos reiteraban que bajo el ELA el Congreso de Estados Unidos ya no tenía poderes ilimitados sobre Puerto Rico. La ausencia de poderes ilimitados evidentemente excluye cualquier posibilidad de modificar el estatus de la isla sin el consentimiento de sus habitantes.
El segundo argumento del informe de la Task Force para desestimar el proceso ante la ONU es el siguiente:
It is true that, prior to the submission of this official request, the U.S. representative to the U.N. General Assembly indicated orally that common consent would be needed to make changes in the relationship between Puerto Rico and the United States. Notwithstanding this statement, however, the Department of Justice concluded in 1959 that Puerto Rico remained a territory, and as noted above, the Supreme Court, while recognizing that Puerto Rico exercises substantial political autonomy under the current commonwealth system, has held that Puerto Rico remains fully subject to congressional authority under the Territory Clause.[7]
El primer error de ese argumento es que omite que tales declaraciones fueron hechas por varios miembros de la delegación estadounidense y en diferentes momentos después del envío de la llamada petición oficial. El segundo error es que ignora el principio de la supremacía del Derecho Internacional sobre el Derecho interno. El tercer error consiste en desestimar el valor jurídico de una declaración hecha ante un órgano internacional por un representante oficial del Estado. Veamos.
La declaración unilateral en el Derecho Internacional
El artículo 38 del Estatuto de la CIJ reconoce los tratados y la costumbre (derecho consuetudinario) como fuentes normativas de Derecho Internacional y la jurisprudencia como un medio auxiliar que ayuda a determinar la existencia de normas de derecho. Ahora bien, hay otra fuente adicional que, bien que no mencionada en el Estatuto de la Corte, ha sido reconocida por su jurisprudencia como una fuente normativa. Se trata de la declaración unilateral hecha por un Estado o sus representantes.
La jurisprudencia de la CIJ la identifica como una fuente de obligaciones bajo ciertos criterios. Por ejemplo, en la decisión de 1974 sobre los de los ensayos nucleares franceses, la Corte se expresó de la siguiente manera:
It is well recognized that declarations made by way of unilateral acts, concerning legal or factual situations, may have the effect of creating legal obligations… When it is the intention of the State making the declaration that it should become bound according to its terms, that intention confers on the declaration the character of a legal undertaking, the State being thenceforth legally required to follow a course of conduct consistent with the declaration. An undertaking of this kind, if given publicly, and with an intent to be bound, even though not made within the context of international negotiations, is binding.[8]
… Just as the very rule of pacta sunt servanda in the law of treaties is based on good faith, so also is the binding character of an international obligation assumed by unilateral declaration.[9]
Las declaraciones que Estados Unidos hizo ante la ONU en 1953 concernientes al estatus de Puerto Rico cumplen con los criterios establecidos por la jurisprudencia internacional para constituir una declaración unilateral que genera obligaciones.
Regresemos entonces a los informes de las Task Forces. Estos ignoran otro principio fundamental del Derecho Internacional, el principio de la continuidad del Estado. En la medida en que el sujeto de Derecho Internacional es el Estado, y no el gobierno de turno, cuando hay un cambio de administración, las obligaciones contraídas por la administración anterior subsisten y obligan al nuevo gobierno. Este principio de continuidad es precisamente otro de los pilares del Derecho Internacional, pues si cada vez que un Estado cambia su gobierno, especialmente tras elecciones, las nuevas administraciones se negaran a cumplir con las obligaciones contraídas por las anteriores, el Derecho Internacional colapsaría.
La actitud actual, tanto del Ejecutivo como del Legislativo, de que no nos importa lo que hizo el Congreso de 1950 porque eso fue bajo otro gobierno, no es un argumento válido bajo el Derecho Internacional. Si bien es cierto que un Estado puede retirarse de un tratado internacional denunciándolo, la situación no es tan fácil en el caso de las declaraciones unilaterales. Las declaraciones hechas por una administración en 1953 ante la ONU obligan a priori a todas las administraciones subsiguientes.
Y ni siquiera denunciando el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, Estados Unidos quedaría exento del deber de respetar el derecho a la autodeterminación —en este caso sobre Puerto Rico— pues, como ya vimos, éste es parte del Derecho Internacional consuetudinario.
La Cláusula Territorial ante el Derecho Internacional
No es necesario aquí escrutar los aspectos del estatus de Puerto Rico y de su relación con Estados Unidos, a fin de identificar los indicios coloniales. La mera existencia de una Cláusula Territorial que le confiere poderes ilimitados al Congreso sobre territorios que Estados Unidos posee, hacen dicho ejercicio innecesario. ¿Qué más colonial que un Congreso que se otorga poderes “ilimitados” sobre todo un pueblo que no tiene representación en su hemiciclo? Tan ilimitados como la posibilidad, según el informe de la Task Force de 2005, de poder ceder ese pueblo a otra nación. La mera pretensión de tener ese derecho es contraria al Derecho Internacional sin que sea necesario esperar a ver si realmente llega el día en que el Congreso intenta cedernos a China a cambio del pago de la deuda estadounidense con dicho acreedor.
Cuando el gobierno federal insiste en que, bajo la Cláusula Territorial, el Congreso tiene poderes ilimitados sobre Puerto Rico, los cuales incluyen el derecho de alterar el estatus de modo unilateral, está diciendo que no reconoce el derecho a la autodeterminación del pueblo de Puerto Rico; pues en virtud del derecho a la autodeterminación, sólo al pueblo concernido le toca decidir su estatus político y no a un Congreso en el cual no tiene representación.
Regresemos ahora al asunto que nos ocupa desde la 1era parte de este artículo: la Cláusula Territorial que se inventaron los casos insulares y su contrariedad con los principios fundamentales del federalismo y de la Constitución de Estados Unidos. ¿Qué papel juega entonces el Derecho Internacional aquí? Este puede servirle de instrumento al Tribunal Supremo federal para revocar los casos insulares sin tener que revocarse a sí mismo. Veamos.
Cómo revocar los casos insulares sin revocarse
Una de las desventajas de un sistema de Common Law, como lo es el de Estados Unidos, es que el precedente establece la norma independientemente de cuan errada haya sido la decisión. Sólo el propio Tribunal Supremo puede revocarse a sí mismo; y a juzgar por el historial jurisprudencial de más de un siglo, resulta muy poco probable que llegue el día en que el Tribunal admita que hace más de un siglo atrás hizo una interpretación terriblemente incorrecta de la Cláusula Territorial y que ahora debe rectificar.
Ahora bien, el principio de la supremacía del Derecho Internacional sobre el Derecho interno implica que cuando una norma interna de un Estado, incluyendo su Constitución, contraviene sus obligaciones internacionales, éste debe tomar las medidas necesarias para modificar su derecho interno y conformarlo con el Derecho Internacional.
La Cláusula Territorial de la Constitución federal es contraria al Derecho Internacional. Como ya elaboramos, su vigencia viola las obligaciones internacionales de Estados Unidos de tres maneras. En primer lugar viola el derecho del pueblo de Puerto Rico a la autodeterminación, derecho que existe bajo el Derecho Internacional consuetudinario reconocido por la jurisprudencia de la CIJ. En segundo lugar, y de modo más específico e incuestionable, viola las obligaciones que Estados Unidos asumió cuando ratificó en 1992 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966. En tercer lugar, la insistencia de seguir aplicando la Cláusula Territorial a Puerto Rico, contraviene las obligaciones que Estados Unidos asumió mediante la declaración unilateral que hizo ante la ONU en 1953.
Declarar la Cláusula Territorial contraria al Derecho Internacional le proveería al Tribunal Supremo una salida elegante para revocar los casos insulares sin tener que admitir su error histórico. Usando el Derecho Internacional como ancla, bastaría con que el Tribunal elaborara que, al momento de los casos insulares, tener posesiones era permitido por el Derecho Internacional de la época, pero que hoy día el Derecho Internacional ha cambiado y la doctrina de los casos insulares se ha vuelto incompatible con éste. Esto le permitiría al Tribunal presentarse como un cuerpo avant garde, respetuoso del Derecho Internacional y de sus principios fundamentales —como el de la supremacía del Derecho Internacional y el de la buena fe en la conducta de las obligaciones internacionales—.
¿Qué sucede luego con el estatus de Puerto Rico? Declarar la Cláusula Territorial contraria al Derecho Internacional y resolver el estatus conforme al Derecho Internacional, son cosas distintas. Sin embargo, no tienen porqué ser incompatibles. Tampoco tienen que ser incompatibles, a la hora de resolver el estatus, el Derecho Internacional y el Derecho estadounidense. Si bien la Cláusula Territorial es contraria al Derecho Internacional, los principios fundamentales del federalismo estadounidense no lo son; y sacar la Cláusula Territorial del panorama permitiría rescatar los principios que los casos insulares pisotearon.
Ahora bien, para resolver el estatus de conformidad con el Derecho Internacional, tiene que existir la opción de la independencia. Sin embargo, para resolver el estatus de conformidad con los principios fundamentales del derecho constitucional y del federalismo estadounidense, no es la independencia la opción ineludible, sino la posibilidad de la incorporación como estado federado. Este contraste lo discutiremos en la parte V.
Notas:
[1] 3era parte de "La inconstitucionalidad de la Cláusula Territorial".
[2] 416 U.S. 663, Calero-Toledo v. Pearson Yacht Leasing, May 15, 1974.
[3] 426 U.S. 572, Examining Board v. Flores, December 8, 1975.
[4] 435 U.S. 1, Califano v. Torres et Califano v. Colon, February 27, 1978.
[5] 446 U.S. 651, Harris v. Rosario, May 27, 1980.
[6] Report by the President’s Task Force on Puerto Rico Status, December 2005, p. 6.
[7] Report by the President’s Task Force on Puerto Rico Status, December 2005, p. 6.
[8] Nuclear Tests (Australia v. France), Judgment, I.C.J. Reports 1974, para. 43.
[9] Op. cit., para. 43.
Lista de imágenes:
1. Postal de la Calle San Francisco en San Juan, ca. 1957.
2. "A Puerto Rican Laundry", postal publicada por Detroit Photographic Co.
3. "A Puerto Rican Country Scene", postal publicada por Detroit Photographic Co.
4. Puerto Rico, 1917, fotógrafo desconocido.
5. "Jugada de gallos", postal publicada por Paris-Bazaar.
6. "Rastrilleo de Caña", postal publicada por Boletín Mercantil.
