En la primera parte de este artículo[1] concluimos sobre la existencia de dos cláusulas territoriales: la que redactaron los delegados de la Convención de 1787 y la que se inventó el Tribunal Supremo de Estados Unidos con los casos insulares (la segunda siendo contraria al espíritu y al texto de la primera). Vimos cómo el mismo tribunal, en el caso Dred Scott v. Sanford de 1857, había interpretado que la Cláusula Territorial únicamente confería al Congreso un poder limitado sobre un territorio específico que había sido definido antes de la ratificación de la Constitución; y no un poder ilimitado sobre cualquier territorio adquirido después de la ratificación de la Constitución. Ahora bien, en Dred Scott el Tribunal Supremo también determinó —y es el aspecto que nos ocupa en esta segunda parte— que ninguna disposición de la Constitución federal le daba al Congreso poder para mantener territorios y gobernarlos como colonias a su gusto.
La inconstitucionalidad de mantener territorios coloniales
La Constitución, sin embargo, la daba al Congreso el poder de admitir nuevos estados a la Unión. La adquisición de nuevos territorios era entonces posible si se daba dentro del marco de este poder. Sobre ello, el tribunal en Dred Scott se expresó de la siguiente manera:
The power to expand the territory of the United States by the admission of new States is plainly given; and in the construction of this power by all the departments of the Government, it has been held to authorize the acquisition of territory, not fit for admission at the time, but to be admitted as soon as its population and situation would entitle it to admission. It is acquired to become a State, and not to be held as a colony and governed by Congress with absolute authority…[2]
A power, therefore, in the General Government to obtain and hold colonies and dependent territories, over which they might legislate without restriction, would be inconsistent with its own existence in its present form…[3]
En otras palabras, la adquisición de nuevos territorios era cónsona con los principios constitucionales únicamente si se daba con el objetivo de convertirlos en estados federados. De hecho, la expansión territorial hacia el oeste se había dado de diferentes maneras, pero bajo ese mismo principio. El Territorio del Noroeste —que sí estaba bajo el alcance de la Cláusula Territorial— se transformó en 5 estados y parte de otro, siguiendo el proceso establecido en las Ordenanzas del Noroeste (en particular la de 1787), que habían sido adoptadas por el antiguo Congreso de la Confederación previo a la ratificación de la Constitución federal. Luego de la ratificación de la Constitución, la expansión se dio mediante conquista, compra, negociación y guerra.
El territorio de Luisiana fue comprado a Francia en 1803 y de ahí salieron 8 estados y partes de otros 5. Florida fue cedida por España, en el tratado de Adams-Onís de 1819, a cambio del reconocimiento de su soberanía sobre Texas. Alaska fue comprada a Rusia en 1867. La guerra con México culminó con el tratado de Guadalupe Hidalgo de 1848, en el que México cedió más de la mitad de su territorio y renunció a sus reclamos sobre Texas, y de donde surgieron 5 estados y partes de otros. Con el tratado de la Mesilla de 1853, Estados Unidos compró a México las últimas tierras que quedaban en disputa. Cuando estalló la guerra Hispanoamericana en 1898, Estados Unidos ya había culminado su expansión territorial en el continente. Todos los territorios que habían sido adquiridos en ese proceso habían sido geográficamente contiguos, con excepción de Alaska, y habían sido incorporados a la Unión de acuerdo con las disposiciones constitucionales previstas para ello.
La situación de los territorios adquiridos en 1898 en la guerra Hispanoamericana era, sin embargo, muy distinta, pues se trataba de territorios geográficamente distantes, fuera de los límites continentales, y Estados Unidos no tenía la intención de incorporarlos como estados. No habían previsiones constitucionales al respecto, pues los redactores de la Constitución nunca consideraron dicha posibilidad. Tal novedad llevó a que durante las sesiones en el Senado, sobre la ratificación del tratado de paz con España, se debatiera sobre la legalidad, bajo el derecho constitucional estadounidense[4], de la adquisición de los nuevos territorios.
Los debates en el Senado sobre la adquisición de los nuevos territorios
Los portavoces del sector llamado antimperialista argumentaban que la adquisición de los territorios coloniales españoles, para el propósito contemplado, era ilícita, pues el poder de conquistar y gobernar otros pueblos era contrario al espíritu de la Declaración de Independencia. Y no era un poder contemplado en ninguna parte de la Constitución, ni siquiera de manera implícita, ya que nunca estuvo en la intención de sus redactores, para quienes tal posibilidad hubiese sido algo repugnante. A modo de ejemplo, el senador George Hoar exponía es su discurso:
But the question with which we now have to deal is whether Congress may conquer and may govern, without their consent and against their will, a foreign nation, a separate, distinct, and numerous people, a territory not hereafter to be populated by Americans, to be formed into American states and to take its part in fulfilling and executing the purposes for which the Constitution was framed… whether the men who framed the Constitution, or the people who adopted it, meant to confer that power… They not only did not mean to confer it but they would have cut off their right hands, every one of them, sooner than set them to an instrument which should confer it.[5]
Efectivamente, al momento de la redacción de la Constitución, la idea de que Estados Unidos se convirtiera en una potencia colonial resultaba impensable para sus fundadores, pues la Ddeclaración de Independencia se inscribió precisamente en la lucha contra una opresión colonial. Sobre esto, el senador Hoar añadía:
Now, I claim that under the Declaration of Independence you cannot govern a foreign territory, a foreign people, another people than your own; that you cannot subjugate them and govern them against their will, because you think it is for their good, when they do not…[6]
Los debates en el Senado sobre la interpretación de la Cláusula Territorial
Los portavoces del llamado movimiento imperialista, al contrario, abogaban por la adquisición de los nuevos territorios argumentado que el Congreso tenía, en virtud de la Cláusula Territorial, la facultad de adquirir territorios y gobernarlos a su gusto. Los antimperialistas refutaban dicho argumento y defendían una interpretación de la Cláusula Territorial que, aunque no era idéntica a la interpretación que prevalecía desde la jurisprudencia Dred Scott, era más cónsona con la intención de sus redactores. Argumentaban que el poder que la cláusula la daba al Congreso solo podía ejercitarse para propósitos constitucionales, y, en la medida en que uno de los propósitos constitucionales era el agrandamiento del país mediante la admisión de nuevos estados, el Congreso podía adquirir nuevos territorios solo si lo hacía con ese propósito[7].
Señalaban, además, que la Cláusula Territorial no se encontraba en el artículo de la Constitución sobre los poderes legislativos generales del Congreso, sino que estaba insertada entre la sección sobre la admisión de nuevos estados y la sección que garantizaba que cada estado tuviese una forma de gobierno republicana, lo cual demostraba que sus redactores no pretendían darle al Congreso poderes legislativos generales sobre los habitantes de un territorio, sino únicamente durante el periodo de transición hasta que el territorio se convirtiera en estado[8]. En la medida en que el propósito de la adquisición de los nuevos territorios no era el de convertirlos en estados, la Cláusula Territorial no podía justificar dicha transacción.
La consolidación de una relación inconstitucional
Apesar de las divisiones en el Congreso, el tratado de paz entre Estados Unidos y España fue ratificado y la conquista de Puerto Rico quedó regularizada mediante la cesión operada en el tratado, ello en violación del propio derecho constitucional estadounidense. No obstante, lo que era inconstitucional no era la adquisición per se de los nuevos territorios, sino la relación de subordinación que se iba a establecer.
Desde su creación, Estados Unidos había adquirido territorios mediante conquista, compra o negociación, pero lo había hecho como parte del proceso de expansión que llevó a la creación de nuevos estados federados, con el consentimiento de las poblaciones de los mismos, bajo un pie de igualdad. La adquisición de los nuevos territorios hubiese sido conforme al derecho constitucional de Estados Unidos, si se le hubiese dado a sus habitantes la oportunidad de incorporarse a la Unión voluntariamente y bajo un pie de igualdad con el resto de los estados. Sin embargo, la ilegalidad de la adquisición de estos no fue corregida dándole a los pueblos que los habitaban dicha opción. Por el contrario, esta fue regularizada por el Tribunal Supremo con los casos insulares. Para justificar el no anexar los nuevos territorios bajo un pie de igualdad, el tribunal recurrió a doctrinas sobre la inferioridad racial y cultural de los nuevos pueblos, y se inventó la categoría de territorio no incorporado. Para justificar el poder del Congreso de gobernarlos a su gusto, reinterpretó la Cláusula Territorial de manera contraria a su letra y a su espíritu.
En conclusión, los casos insulares vinieron a regularizar retroactivamente una relación que se había establecido en violación del propio derecho constitucional estadounidense. La ironía histórica aquí —entre otras— es que, si bien la cesión de los territorios coloniales españoles en 1898 era incompatible con el derecho constitucional de Estados Unidos, la misma era compatible con el Derecho Internacional de la época. Sin embargo, la relación se invirtió a lo largo del siglo 20. En 1901, los casos insulares modificaron la interpretación de la Cláusula Territorial, logrando que la relación colonial —que aún subsiste más de un siglo después— se volviera cónsona con el derecho constitucional estadounidense; mientras que el Derecho Internacional evolucionó a lo largo del siglo 20 en la dirección inversa. En consecuencia, la relación colonial que en 1898 era contraria al derecho estadounidense, pero conforme al Derecho Internacional, hoy día es contraria al Derecho Internacional, pero conforme al derecho estadounidense. Este aspecto los discutiremos en la tercera parte dentro de varias semanas.
Notas:
[1]"La inconstitucionalidad de la Cláusula Territorial (Parte I)"
[2] 1856 U.S. Lexis 472, p. 447.
[3] 1856 U.S. Lexis 472, p. 448.
[4] El debate sobre la legalidad bajo el Derecho Internacional lo discutiremos en la tercera parte.
[5] The Annals of America, Vol. 12, Encyclopedia Britannica Inc., 1976, p. 249.
[6] The Annals of America, Vol. 12, op. cit., p. 252.
[7] Ver transcripción de los debates en The Annals of America, Vol. 12, op. cit., pp. 251–252.
[8] Ibid.
Lista de imágenes:
1. Chapultepec Inc., Almanac of Theodore Roosevelt, 1999-2016.
2. Detroit News, 1898.
3-5. Chapultepec Inc., Amanac of Theodore Roosvelt, 1999-2016.
